2019年1月9日，由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院旅游研究中心与社会科学文献出版社共同举办的《旅游绿皮书：2018~2019年中国旅游发展分析与预测》发布暨研讨会在北京举行。这是中国社会科学院财经战略研究院2019年举办的第一场重大成果发布会。
《旅游绿皮书：2018~2019年中国旅游发展分析与预测》，是中国社会科学院旅游研究中心组织编撰的第十七本旅游发展年度报告，围绕“新时代下的旅游改革与创新”这一主题，通过两篇主报告和20余篇专题报告，对2018~2019年中国旅游发展进行了透视和前瞻。
在该书总报告中，执笔人、中国社会科学院旅游研究中心主任宋瑞指出，随着中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾愈发凸显，国际社会在解决各类世界性问题时对中国也怀有更多期待。面对社会发展新矛盾和国际舞台新角色，旅游业也进入转折和调整的关键时期。
在研讨会上，宋瑞总结了2018-2019年我国旅游业发展的十大特点：
2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》出台，将文化部、国家旅游局职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。2018年7月，国务院办公厅印发文化和旅游部“三定”方案，随后各地陆续公布了机构改革方案。自此，旅游与文化纳入同一行政管理机构之下，并在发展理念、工作方式、产业引导、公共服务等各个方面按照“宜融则融、能融尽融、以文促旅、以旅彰文”的原则探索融合发展之路。
除文化和旅游部的组建外，自然资源部的组建以及国家林业和草原局的调整也值得关注。自然资源部的成立体现了“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的初衷，对于解决旅游自然资源分散管理的传统顽疾具有根本作用。随着国家公园管理局（加挂于国家林业和草原局）的设立，国家公园建设也有了直接的管理主体。
至此，文化旅游资源和自然旅游资源两大类资源分别建立起统一的管理体系，有可能在一定程度上解决长期困扰旅游发展的交叉管理等问题，而中国特色的国家公园体系建设，是发展理念和管理方式的系统变革，将影响诸多景区的经营发展。
1. 深化服务贸易创新发展试点
2018年，国务院通过《深化服务贸易创新发展试点总体方案》，同意自2018年7月1日起至2020年6月30日止，在北京等17个地区深化服务贸易创新发展试点，重点在旅游、金融、法律等领域推出一批开放举措。涉及旅游的内容包括：探索建立来华就医签证制度；推动部分地区实施144小时过境免签政策；完善跨境自驾游监管举措，允许境外旅行社与国内企业合作，拓展自驾游旅游产品；完善自驾游艇、车辆等出入境手续；等等。
2. 海南建设自由贸易试验区和自由贸易港
2018年，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》正式出台，提出要将海南建设成为全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区，并制定了一揽子优惠政策。《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》也于日前发布。
3. 自由贸易试验区升级方案
继2017年国务院印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》之后，2018年国务院又相继印发《进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案》、《进一步深化中国（天津）自由贸易试验区改革开放方案》、《进一步深化中国（福建）自由贸易试验区改革开放方案》等。旅游作为其中的重要内容被多次提及。例如，在通关便利化方面，三地除将试点实施国际邮轮入境外国旅游团15天免签政策外，广东还提出深入推进粤港澳游艇自由行，提升游艇通关便利化水平；福建支持厦门东南国际航运中心建设，推动邮轮、游艇等出行便利化等。
4. 边境旅游试验区
2018年国务院同意设立内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区，试点试验时间为3年。一南一北两个试验区，将在优化出入境管理制度、促进自驾车旅游往来便利化、推动团体旅游便利化、探索实施旅游发展用地政策、完善边境旅游综合服务设施、构建旅游共建共享模式、开拓海上跨境旅游新市场、打造边境新型旅游产品、建立跨境旅游常态化联合执法机制、推动跨境旅游联合营销机制等方面进行探索。
2018年以来宏观经济低位运行，为了缓解经济下行压力，中共中央、国务院发布《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》，在“推进服务消费持续提质扩容”方面对旅游消费进行了重点部署。具体涉及：全域旅游示范区创建、主题公园规范发展、乡村旅游品质提升、邮轮、游艇、自驾车、旅居车、通用航空等消费大众化发展等内容。
随后，国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》，在放宽服务消费领域市场准入方面对旅游、文化服务消费领域进行部署。在旅游领域明确提出：出台海南建设国际旅游消费中心实施方案；出台自驾车、旅居车营地建设相关规范；逐步放开中外合资旅行社从事旅游业务范围；出台邮轮旅游发展规划、游艇旅游发展指导意见；出台实施进一步促进乡村旅游提质升级政策措施；研究开发京杭大运河具备条件航段的航运旅游功能；鼓励发展租赁式公寓、民宿客栈等旅游短租服务；落实带薪休假制度，鼓励错峰休假和弹性作息；等等。一些地方政府也制订了旅游消费促进政策。
1. 乡村振兴背景下的乡村旅游
党的十九大首次提出“乡村振兴”战略。2018年9月，《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》对外发布，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，部署了一系列重大工程、重大计划和重大行动。
在乡村振兴背景下，乡村旅游受到更多关注。《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》明确指出，对于特色保护类村庄（即历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史文化特色资源丰富的村庄），要“发展乡村旅游和特色产业”，要“实施休闲农业和乡村旅游精品工程”，要“大力发展生态旅游、生态种养等产业”。
在此之后，国家发展改革委、财政部等13个部门联合印发《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018~2020年）》，旨在补齐乡村旅游道路和停车设施建设短板、推进垃圾和污水治理等农村人居环境整治、建立健全住宿餐饮等乡村旅游产品和服务标准、鼓励引导社会资本参与乡村旅游发展。
总体来看，乡村旅游在促进农业产业升级、实现农民生活富裕、优化乡村生活环境、提升乡村生活品质等方面发挥着越来越重要的作用。
2. 精准扶贫与旅游扶贫
党的十九大把精准脱贫作为全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。2018年6月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出，未来3年，还有3000万左右农村贫困人口需要脱贫，特别是西藏、四省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（简称“三区三州”）等深度贫困地区，脱贫难度更大。
为促进旅游扶贫工作，文化和旅游部先后制定了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018~2020）》、《乡村旅游扶贫工程行动方案》、《关于支持深度贫困地区旅游扶贫行动方案》等一系列文件。
国家发展改革委印发《“三区三州”等深度贫困地区旅游基础设施改造升级行动计划（2018~2020年）》，重点加强上述地区的旅游基础设施和公共服务设施建设。文化和旅游部办公厅、国务院扶贫办综合司联合印发《关于支持设立非遗扶贫就业工坊的通知》，选取四川省凉山彝族自治州等10个第一批“非遗 扶贫”地区进行重点支持。
各省也根据自身特点，制定相关政策。
2018年是“一带一路”倡议提出五周年。五年来，旅游合作成效显著。“一带一路”沿线国家赴中国游客由2013年的903万人次增长到2017年的1064万人次；中国出境到“一带一路”沿线国家的游客由2013年的1549万人次增长到2017年的2741万人次。2017年中国入境旅游收入1234亿美元，其中由“一带一路”沿线国家创造的份额占16.88%。
近五年来，文莱、阿塞拜疆等13个“一带一路”沿线国家对中国游客开放落地签或免签。按照大口径（即包含短期留学、务工、医疗等消费在内）计算，2017年“一带一路”沿线国家实现国际旅游收入3851亿美元，其中约30.82%由中国大陆游客贡献中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心，《“一带一路”旅游大数据专题报告》，2018年9月）。
据有关预测，到2020年，我国与沿线国家双向旅游人数将超过8500万人次，旅游消费将达1100亿美元左右。
十八大以来，根据“五位一体”的总体布局，《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要文件，形成了生态文明建设、制度建设的系统架构。
1. 实施更加严格的生态保护制度
更严格的生态保护制度对旅游发展提出了新的要求。以长江经济带建设为例，长江沿线地区主管部门按照《长江国际黄金旅游带规划纲要》的要求，实施最严格的旅游资源和生态环境保护。
其中：湖北省编制了《湖北长江旅游带发展规划（2019~2023年）》，着力推进“多规合一”；四川省制定《四川旅游规划环境影响评价技术规范》等，把环境评估作为A级旅游景区创建的前置条件，整合科研力量，重点研究智能环保厕所、旅游产业环境保护、全域旅游民生环保工程、环保技术与互联网智能科技跨界融合等的应用；安徽省对环境资源保护不力的景区景点分类做出处理，关闭、拆除3A级以上景区4家和一批不符合规定的码头、农家乐等。
再以备受关注的甘肃祁连山国家级自然生态保护区为例，2017年受到严重处理之后，祁连山生态环境整改力度加大。2018年4月、5月，青海陆续发布通告，要求相关景区禁止接待游客，涉及可可西里、黄河源头、年保玉则等涉及三江源、祁连山和青海湖等生态敏感的自然保护区。
2. 国家公园体系建设进入全面推进阶段
2017年，中办和国办出台《建立国家公园体制总体方案》后，2018年4月，国家林业和草原局、国家公园管理局揭牌。
截至目前，我国已开展10个国家公园体制试点，并计划建立物种类型国家公园、生态系统类型的国家公园，规划建立以保护青藏高原生态环境为目标的“世界第三极国家公园群”，最终形成以国家公园为主体的自然保护地体系。2018年10月，大熊猫国家公园管理局和祁连山国家公园管理局先后在四川成都和甘肃兰州揭牌，标志着我国国家公园体制试点工作进入全面推进阶段。
3. 更多遗产被列入世界遗产名录
2018年4月，在第五次全球重要农业文化遗产国际论坛上，我国甘肃迭部扎尕那农林牧复合系统等4个项目获全球重要农业文化遗产授牌。目前我国已有15个项目被列入，项目数量位居世界第一。2018年6月，联合国教科文组织公布了新一批19个世界遗产名录，我国梵净山入选世界自然遗产。2018年8月，都江堰等四个项目成功入选2018年（第五批）世界灌溉工程遗产名录。2018年11月，苏州市凭借在世界文化遗产保护工作中的成就和努力获得了世界遗产城市组织颁发的“世界遗产典范城市”称号。这些项目或地区，在其遗产活化和利用过程中，不同程度地结合了旅游。
全域旅游是近年我国旅游主管部门的重点工作，2018年被原国家旅游局确定为“美丽中国——全域旅游年”。2018年3月国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，围绕“旅游发展全域化”、“旅游供给品质化”、“旅游治理规范化”、“旅游效益最大化”的目标提出了一系列具体要求。
2018年全国旅游工作会议提出要从高速旅游增长向优质旅游发展转变。各地出台了一些相关举措，例如：云南省人民政府发布《关于加快推进旅游转型升级的若干意见》，要按照“国际化、高端化、特色化、智慧化”的发展目标和“云南只有一个景区，这个景区叫云南”的全域旅游理念，推动“旅游革命”，实现转型升级，希望借此根除“不合理低价游”等市场顽疾。
近年来，以旅游安全保障、“无障碍旅游”、旅游公共交通建设、旅游信用监管、市场秩序整顿以及文明旅游引导等为内容的旅游公共服务日益完善。
2018年7月，集大数据监管与开放式服务于一体的全国旅游监管服务平台全面启用。全国暑期旅游市场秩序专项整治中，共检查旅游企业24390家，立案1103件，罚款1215.84万元，吊销旅行社业务经营许可证34家。11家4A级景区因景观和服务质量退化、服务设施缺失、“厕所革命”滞后等原因被摘牌。文化和旅游部公布新一批旅游不文明行为记录，截至目前，共有35人被纳入旅游“黑名单”。
2018年，旅游公共投资和社会投资持续增加，投资方式更加多元，兼并收购引人注目。
在旅游发展基金方面，财政部明确2018年旅游发展基金补助地方项目资金预算为14.6亿元，较2017年的11.8亿元有明显增长。此外，财政部还为新疆生产建设兵团财政局下达2018年旅游发展基金补助地方项目资金预算2100万元，补助资金预算合计将近15亿元。
社会投资依然热度不减。例如：2018年山西省旅发大会期间，全省共签约35个旅游项目，总金额达1090.93亿元；“清新福建”旅游投融资合作与重大项目推介活动中推出旅游招商项目208个，总投资额超过3200亿元。
从企业层面来看，知名互联网企业持续加大对旅游业的投入。由百度、阿里巴巴、腾讯（BAT）组成的第一梯队已于数年前加大对旅游行业的投入。2018年，由今日头条、美团点评、滴滴（TMD）组成的第二梯队也高调进入旅游业。其中，今日头条依靠其旅游频道、短视频APP等带动一批网红景点和城市；美团点评自2013年进入酒店预订市场以来，目前业务已覆盖酒店、民宿、境内度假、境外度假和大交通等几乎所有品类；滴滴几年前与华住、洲际等品牌连锁酒店，猫途鹰、携程等OTA平台建立合作，2018年7月又与美国在线旅游巨头Booking Holdings达成战略合作，通过收购、投资等方式，布局印度、巴西、新加坡等地的出行市场。
在投资方式上，PPP模式、产业基金、兼并收购等成为热点。2018年2月，财政部发布的第四批政府和社会资本合作（PPP）示范项目名单中，旅游类共27个，投资总额为349.17亿元，较第三批入选项目数量和投资额分别增长92.86%和54.2%，数量远高于体育、文化、健康、养老等产业。
2018年4月，文化和旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，重点支持旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地等领域的项目。此外，地方性产业投资基金也日益增多。
上一本“旅游绿皮书”的总报告曾指出，热潮涌动的旅游投资可能潜藏风险和隐患。从2018年的情况来看，旅游投资热度依然不减，投资体量继续向大投资、大企业、大项目集中。这种投资结构和增长模式是否健康、能否持续，如何构建大中小旅游项目的生态体系，如何发挥重大项目对旅游产业体系的带动作用，如何实现相关领域投资与旅游投资的共振，如何兼顾旅游投资的长期效益与短期效益、经济效益和社会效益……在供给侧结构性改革的大背景下，这些问题都值得深思。尤其是要警惕避免一些旅游细分领域滑入过度投资—过度竞争—恶性竞争—行业受损的泥沼。
近年来，各地掀起新一轮的主题公园热，大型主题公园从一线城市向芜湖、济南、泰安、宁波、汕头、青岛、郑州等二、三线城市转移。
世界主题公园权威研究机构美国主题娱乐协会（TEA）与美国AECOM集团联合发布的《2017年全球主题公园调查报告》显示，中国主题公园总量约为2100多家，投资在5000万元以上的有300家左右。预计到2020年，我国主题公园市场规模将达120亿美元。主题公园满足了人们的旅游和休闲需求，成为旅游业创新发展的重要业态，但是也出现了概念不清、盲目建设、模仿抄袭、低水平重复等问题，一些地区还出现了地方债务风险和房地产化倾向。
对此，国家发展改革委于2018年3月颁布《关于规范主题公园建设发展的指导意见》，要求对主题公园科学规划、严格规范、提升质量，其中特别强调要严格用地管理、严守生态保护红线、严格核准程序、严控房地产倾向、严防地方债务风险。江苏等省也出台了相关意见，明确将严格控制新建、扩建特大型主题公园。
从2018年的情况来看，国内上市主题公园企业发展速度确实有所放缓。国内已上市主题公园企业有四家（华侨城A、宋城演艺、大连圣亚与海昌海洋公园），2018年上半年内四家主题公园企业总营收为69.85亿元，较上年同期下滑18.78%。
近几年，随着旅游业的快速发展与特色小镇的加快推进，旅游小镇成为投资关注的重点。从2018年的情况来看，一方面是各地政府积极推动，另一方面是中央有关部门加强规范。面对特色小镇一哄而起并出现概念定位不清晰、盲目发展引起质量不高、同质化无特色、盲目举债加大风险、房企过度参与带来地产化等问题，国家发展改革委提出要对特色小镇进行定期测评并优胜劣汰。
不管是主题公园还是特色小镇，如其投资是基于对旅游市场需求的科学判断和对旅游产品服务的不断创新，自然是理性与合理的。但是事实上，目前的一些主题公园和特色小镇夹杂太多房地产的因素、逻辑和诉求，这既不利于旅游自身的发展，也会给投资乃至地方经济带来隐患。
本文编辑：腾讯文旅见习编辑 张聪聪
审核：腾讯文旅 孙晖 张璐
来源：新旅界
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